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论市政公用项目BOT招标中招标条件的设置

发布时间: 2017-03-03 14:18:38   作者:本站编辑   来源: 本站原创

千赢国际娱乐公司招标四处    张一凡

BOT是英文“建设(Build)、运营管理(Operate)、移交(Transfer)”的缩写,BOT招标即投资法人招标(特许经营)。由于这种方式具有减轻政府财政压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、提高服务理念、加快基础设施建设等资源优势,所以无论是在发达城市还是在欠发达城市都受到了各级政府的欢迎。该类项目有以下特点:

1、其涉及的学科领域较多,项目周期长、投资大、风险也大,如果缺乏法律法规知识和实际操作经验,在招标时条款设置不符合地域、项目属性的特点,就会导致BOT项目招标失败。

2、该类项目主要是运用于市政公用事业项目,如污水处理、垃圾处理、隧道工程等,因此,必然加大政府自身的风险,导致政府履约成本加大;另一方面对投资方也有一定的风险:如果投资方为了取得项目,操之过急,急于签订协议,对所设定的条款没有经过详细地调研,在实际操作中可能会由于缺乏可行性,而导致项目无法顺利实施。

3、特别说明的是,“项目融资”是BOT的典型特征,与传统融资明显不同的是:1)在项目融资条件下,项目公司要与贷款人签订一系列的文件,项目运营产生的现金流量成为偿还贷款和提供投资回报的唯一来源;2)政府向投资人定期支付的用以购买污水处理服务或垃圾处理服务的价款是投资人用以补偿建设运营成本、收回投资、获得投资回报的财务来源之一。

4、政府向投资人支付的污水或垃圾处理服务费单价与政府向企业、居民所收取的污水或垃圾处理费价格没有直接联系。目前很多城市的做法是根据建设部颁发实施的《市政公用事业特许经营管理办法》进行公开招标确定补贴费用,在调价时则要启动价格听证;而投资人获取污水处理或垃圾处理费则是依据特许经营协议进行。

综上所述,根据我们招标的多个污水处理和垃圾处理BOT项目的经验,设置招标条款的公平性、合理性、可行性、前瞻性,对项目的成功起着关键性作用。因此,在制定招标条件时要对以下条款进行反复调研、商讨,做到既要有竞争性又要有合理性。

一、合理确定特许经营期

2002年国家计委、建设部、环保总局下发的《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》中规定授予投资人特许经营期不能超过30年。在实践中,对投资人来讲,时间越长越有利,一般市政项目是在12-15年之间收回投资。但对政府来讲,时间越长风险越大,通常设置在25年左右较为合适。设置时间太短,对服务费的竞争不利,会增加政府和民众的负担,不利于调动投资人在建设期引进先进技术的积极性,也不利于鼓励投资人在运营期进行设备改造、技术创新;设置时间太长,会加大政府风险。以往就出现过由于设置特许经营期时间不合理,而导致项目不成功的案例。

二、要合理确定项目规模

项目开始操作前污水或垃圾处理量是一个重要的边界条件。要在项目所在地实地调研,了解城市的基本状况、发达程度、人口密度、工业环境。如果是污水处理BOT项目则要了解项目所在地所铺设管网的情况,这决定着污水收集量;如果是垃圾处理项目,则要调研垃圾中转站的垃圾收集量。最终根据初步设计,协助业主确定BOT项目的融资规模。在前些年BOT项目还不够成熟的时候,有些欠发达城市盲目地签定了BOT协议,结果往往垃圾中转站建设没有跟上,导致投资商的垃圾处理BOT项目建成后达不到日处理量,或是污水处理厂建成后由于管网铺设没有到位,污水收集量达不到设计要求,而即使这样,政府也要按特许经营协议的规定补贴投资商污水或垃圾处理服务费,这就给政府造成了很大的损失。因此,这个条款一定要相对准确,而且要预测项目所在地域的发展,要有预见性,要提供给特许经营者一个最低处理量的保证,从而降低污水处理或垃圾处理项目的市场不确定性,增强项目的商业吸引力。处理量的确定不宜过高,也不宜过低,其决定因素有很多,但这个数据的确定须在市场调研的基础上预留一定的余量。

三、资产权属和土地使用

关于资产所有权我国《民法通则》第七十一条规定“财产所有权是指依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处置的权利。可见,所有权是一种排他的、绝对的“所有权”,但是特许经营项目的社会公用性决定,即使在BOO方式下,政府也会对“拥有”予以诸多限定。在我们BOT项目的实践中,这个条款的设置是政府许可投资人建设、运营并移交项目的关键。对于项目资产和土地使用,一般是许可其占有、使用、收益,对于处置权,视资产类别区别对待。要明确土地的相关权属问题,明确对土地的抵押、质押、转让等处置权的界定,从而对项目公司行使资产权益进行监控。目前比较可行的条款是:乙方使用场地遵照国家有关《划拨用地目录》规定以划拨方式办理。投资方在使用该土地期间应按规定缴纳相关税费,特许经营期满或提前终止时投资方应将土地使用权无偿移交给政府。投资方在约定的经营期内享有该土地规定用途的使用权,但不得用于该项目之外的其他目的,也不享有对该土地的处置权。目前由于土地问题设置不清晰,出现了诸多此类项目的合同纠纷和遗留问题。

四、合理确定服务费单价的价格调整机制

投资人取得BOT合同后,收入主要来自政府补贴的处理费。如果是垃圾处理项目还可以通过上网电价获得收入。竞争项目时一般有两种方式:一是竞争处理费单价;二是竞争投资额。这两种方式根据我们的操作经验,第一种方法(竞争处理费单价)比较合理,后遗症少。这种方式不受投资总额限制,竞争每吨处理费单价,能考验出投资人的投资运营水平。在满足所有边界条件下,每吨处理费越少越好。这样有实力、有经验的投资人就会脱颖而出;如果采用第二种方式,会出现投资人在竞争项目时,把投资做小,拿到项目后,找各种理由涨价。前几年某市自来水厂的特许经营项目就出现过类似情况,结果政府很被动。而价格调整机制则要综合考虑市场因素、物价上涨因素等,定出一个合理的价格调整体系,影响处理费的主要因素是CPI的变动及国家和各地区的税收政策,以这两个变量建立调价公式较为合理。

五、合理设定污水或垃圾处理标准

按排放指标控制处理标准是此类项目重要的服务质量指标,也是投资人测算经营成本的主要依据。目前垃圾处理项目,欧盟标准与我国国家标准有很大区别。污水处理项目,在全国很多地区由于地域不同,环保要求的排放标准也有很大区别。这些指标的设定直接影响到投资额,实际操作中是由政府根据当地的环评标准设定各项排放指标,并作为招标文件中技术指标的重要部分,这也是政府在特许经营期内实施监管的主要依据。

六、合理设定BOT项目建成验收和移交条款

虽然BOT项目投资人在一定年限内取得了特许经营权,但只是在特许经营期内对该资产拥有使用、收益的权利。在期满后要将全部资产移交给政府。因此,在此类条款的设置上要明确验收的时间、标准和程序、验收不合格如何处理等问题。移交分为正常移交(是指特许经营期满移交)和临时接管(是指违约或非正常状态下的移交)。对这两种状况下的移交必须有相应条款规范,具体内容要在合同中规定。另外,还要考虑和明确其他边界条款:如周边设施建设、当地税务政策、重置投资、知识产权、监管方式、水电收费、其他优惠措施、不可抗力的范围及救济等等。一般情况下,必须在条款中设置移交保函,以确保顺利移交。根据我们操作多个项目的经验,移交保函要设置合理,否则该条款不被大多数投资商响应,从而影响项目的竞争性。

七、合理设定投资分项报价表

BOT项目是一个特殊的特许经营项目,因此在招标条款设置合理的同时要周密考虑报价的完整性和合理性。主要应就三个方面的考虑:1)项目前期费用:其中包括设计、甲方预支的前期费、土地使用费。2)厂区建设费:其中包括土建工程费、设备费用、安装工程费用。3)厂区外配套设施相关费用:其中包括拆迁安置费、厂区外接入系统费用、厂区外道路铺设费用、厂区外管网铺设费、其他费用。由这几个方面组成的总投资费用都要由投资人列出明细,以便仔细分析其报价的合理性和可行性;要注明土建等安装工程必须参照国家、省、市、当地执行的现行定额标准进行估算。BOT项目很多情况下是由中标的投资人做项目初步设计,由于项目前期很多价格无法准确计价,因此,要求投资人根据项目本身的情况及从事BOT项目的经验测算出各项报价,要规定“一旦投资人获得项目,由其测算的投资总额将作为合同执行的最高限价,不允许突破,否则由投资人自行承担超出的投资额”,这样投资人在报价时就会充分考虑到风险,从而保证项目的顺利实施。

综上所述,招标代理机构在操作BOT、TOT这类特许经营项目时,要对以上条款充分了解和理解。虽然有些条款是政府决定的,但是往往政府都是第一次尝试此类项目,没有经验,招标代理机构项目负责人在制定招标条款时要做详尽的调研工作,对项目所处的行业要了解,对国家就该行业的各项税收政策、环保指标都要学习、消化,以便为业主做好咨询服务。招标代理机构接到项目不能操之过急,要及时与业主相关人员进行多轮讨论。虽然各个项目有其自身的特殊性,而且根据地域的不同给出的条件也有所差别,但上述的这些关键条款是具有通用性的,把握、理解了共性的条款,才能编制出可行、合理、科学的招标文件。

中央十七届五中全会中指出国家要进一步开放公用事业行业的准入门槛。污水处理、污泥处理、垃圾处理这类资源化项目会不断增多,我们作为招标代理机构也要在招标工作中不断探讨它的共性和特性,更好地为国家市政公用事业建设做好招标咨询服务工作。


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